2009年5月那次世界衛生組織（WorldHealthOrganization，WHO）的大會，我國

2009年5月那次世界衛生組織（World Health Organization，WHO）的大會，我國得以在章程與議事規則許可、國際支持、民眾期待、中國大陸不反對的情況下，以「中華台北」（Chinese Taipei）做為「觀察員」（observer）的方式，開始每年獲邀參加。

時隔4年有餘，今年9月24日將召開3年一度的國際民航組織（International Civil Aviation Organization，ICAO）大會，理事會主席岡薩雷茲（Roberto Kobeh Gonzalez）於同月13日向我國送交邀請函，盼我以「中華台北」做為「受邀來賓」（invited guest）的方式，參加大會活動。這是我國退出國際民航組織42年來的頭一遭。

我國此次獲邀，主要是集合了國際支持、民眾期待、中國大陸不反對等三個主要條件。國際支持之中，美國及其盟邦對我的態度甚為重要，例如美國參議院於今年6月便通過第579號法案，不僅要求國務卿應在國際民航組織大會中提出計畫，支持臺灣在該大會及其後相關活動及機制等取得觀察員身分，更要求美國在國際民航組織的常駐代表團為臺灣提出成為該組織觀察員的要求。

「受邀來賓」是特例但也不罕見

然而，與4年多前的世界衛生大會案相比，國際民航組織的章程與議事規則卻難讓我國與友我國家如願，因為簡言之，只有非締約國（Non-Contracting States）及國際組織可以成為該組織大會的觀察員。前者絕不可能為中共當局所同意，因為對其而言，中華民國（臺灣）不是一個國家，所以無法以非締約「國」身分參與；後者則對我做為主權國家之現狀不符。

所以，若要讓臺灣透過「合情合理的安排」（胡錦濤、習近平語）、「有意義的參與」（美國與我國主張）國際民航組織，「受邀來賓」便成為兩岸及國際雖不滿意但可以接受最大公約數，而且不會牽動到該組織章程或議事規則的修改，免得事情更複雜。

基於以上所言，「受邀來賓」可謂國際民航組織的特例，是為我國參與而做的特殊安排，但若放眼國際，類似的安排時而可見，例如2002年的東協外長會議（ASEAN Ministerial Meeting）中，非東協正式會員的東帝汶便受地主國柬埔寨之邀，以「主席之客」（Chairman’s Guest）與會。又如2012年時，上海合作組織（Shanghai Cooperation Organization，SCO）在北京召開年會時，阿富汗及土庫曼便受當時中共國家主席胡錦濤之邀，以「主席之客」之名義與會。因此，我國以「受邀來賓」的身分參與會議並不必然減損了做為主權國家所應有的獨立自主與國際尊嚴。

北京希望個案處理

對於我國的國際參與，尤其是政府間的國際組織，如果中國大陸想要通案處理，想必是要臺灣同意其「一個中國」的原則下，以「中國臺灣」、「中國臺北」等名稱參與相關國際組織，甚至要求臺灣加入其代表團（有時稱我方代表可擔任副團長），一起參與運作。這些「通案處理」的方式，我國政府與人民均無法接受，此處不再贅述。

為維護兩岸關係，達成統一的目標，北京於是退而求其次，對臺灣的國際參與採個案處理，在其所定義的「一個中國」原則及不使兩岸關係倒退的情況下，嚴格控制臺灣參與的身分、渠道及頻率。因此，在世界衛生大會案時，中國大陸不得不默認臺灣以「觀察員」的身分出席，而此次國際民航組織案時，中國大陸自然不會主動協助臺灣修改章程或議事規則，但又不能不讓臺灣以某種身分、名義出席，於是在各方腦力激盪與溝通協調之下，讓臺灣以「受邀來賓」的身分出席國際民航組織大會。

如前述，這樣的安排是兩岸及國際雖不滿意但可以接受最大公約數。對於我國而言，「中華台北」是我在諸多國際組織中所使用的名稱，而「受邀來賓」並未損及國家主體性。對中國大陸而言，比「中華台北」更糟的名稱，勢必會遭到臺灣拒絕，然後損及兩岸關係，而「受邀來賓」並未意指台灣是主權獨立的國家，也符合其基本政策及原則。

在我國內部所討論的是否「一年（次）一邀」的問題上，有些國際組織的觀察員制度是開一次會邀請一次，有些則是邀請一次之後便可適用至下次情勢變遷為止，規定不一。至於「受邀來賓」或「主席之客」等邀請方式，則較可能是開一次會邀請一次，但也未必，因為這樣的安排往往是一種特別安排，不一定會載明於章程或議事規則中，只要該組織的決策機構或多數會員同意此種安排即可。之所以這樣，就是要保持組織運作的彈性。對於我國而言，最重要的是有意義的參與國際社會，所以與其去爭辯這些具有「模糊運作、彈性處理」特質的安排是否損及我國的尊嚴，還不如認真思考，在定期受邀參加後，我國應如何有效的參與運作及回饋國際。

與北京的溝通協商不可避免

此外，我國欲參與重要的國際政府間組織，而中國大陸又是其具影響力的會員時，事實上很難迴避與中國大陸交涉。馬英九政府前高層官員於與筆者晤談時，主張要將中國大陸視為國際組織中正常的一員，不要只與其他會員國協商卻忽略了中國大陸。國內部分人士則將與中國大陸的相關協商視為洪水猛獸或者「賣臺求榮」，其實是忽略了國際社會的務實面。

我國可先與中國大陸協商，然後再與其他成員協商；也可先與其他成員協商，然後再與中國大陸協商。這點本是政府與政府之間談判協商的策略安排，我國本就有選擇的權利。中國大陸明顯的認為臺灣應該要先與其協商，甚至最好只要與其協商即可，這只會凸顯其霸道的一面，好似組織內的其他成員都比不上中國大陸來得有影響力、來得重要，遑論臺灣人民會如何看待這種北京霸權的心態。

只要我國在參與國際政府間組織時，不是為了彰顯臺灣獨立等敏感主張，而是訴諸「普遍參與」（universal participation）、「人類安全」（human security）等道德、務實的因素，而且與中國大陸和其他重要成員分別溝通協商過，則中國大陸也應釋放善意，避免將我國與其之溝通協商操作為「臺灣的國際參與一定要中國大陸同意」等說法，好讓習近平在今年6月「吳習會」所傳遞出的善意（例如兩岸可以透過「平等協商」以處理臺灣國際參與的問題、兩岸應避免在此議題上內耗）能有更大的揮灑空間。

國人愈關切，北京愈在意

最後，中國大陸對我國國際參與的回應，與其說是基於中國共產黨對中國國民黨的善意，還不如說是基於前者想要拉攏臺灣民心以遏止台獨的戰略思考。所以，臺灣民眾對於國際空間的拓展若不持續予以關注的話，中國大陸自然不會加以重視，也因此不一定會對臺灣官方所提出的國際參與訴求予以積極、正面的回應。

換言之，臺灣人民對於國際參與愈冷感，中國大陸就愈能夠淡化處理臺灣的國際參與議題，能拖就拖。如果臺灣人民對於國際參與具有急切感，尤其是有意義的參與功能性國際政府間組織的話，不僅中國大陸必須正視此一問題，就連國際社會都會理解、尊敬、支持這樣的一股民間力量，事情才有水到渠成的一天。

作者介紹

• 

  黃奎博

  政治大學外交學系副教授、國際事務學院外交政策研究中心主任

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