清華大學公共管理學院和台灣研究院副教授、中信改革發展研究院兼任研究員鄭振清在中評智庫基金會主辦的《中國評論》月刊6月號發表專文《民進黨重返執政與兩岸關係的轉型：從功能交流到政治干預》，作者認為：「從馬英九執政八年，到今後蔡英文執政，台灣執政黨和領導人的更疊伴隨著對大陸政策的政治基礎的改變，這是大陸對台政策調整的主要原因。如果沒有‘九二共識’及其核心意涵作為基礎，兩岸的新功能主義式的經濟技術交流會由於其先天的不足和局限，勢必無法再‘維持現狀’。影響兩岸關係變動的，將是愈來愈多的政治干預，來自大陸官方的政治壓力和大陸民意的反制壓力只會增強，不會減小，這是台灣新執政者無法回避的，兩岸關係將由此進入一個新的歷史階段。」文章內容如下：

「和平發展」（Peaceful Development）是過去八年（2008.5-2016.5）兩岸關係發展演進的主要特徵，這一點在海峽兩岸殆無疑議。兩岸紅藍綠三黨雖然立場各異，矛盾重重，但都表態支持「兩岸和平發展」的美好概念。不過，在多種先天的政治經濟條件的約束之下，兩岸三黨對「和平發展」的立足點、側重點和發展願景卻各有不同，為兩岸政治經濟的互動埋下了不少隱患。因此，即便未來的歷史學家將兩岸關係發展曆程中這段寶貴的八年冠名為「和平發展時期」，概括其推進經濟合作、擴大社會交流、維持「外交休兵」等功能性交流成果，也不能掩蓋其間兩岸政經分離、國家認同沖突等深刻的問題。

本文簡要分析「兩岸和平發展」從理念到實踐的貢獻，透視其新功能主義的內涵及局限，同時探索今後兩岸關係中「政治干預」增強的趨勢。

兩岸關係和平發展：從理念到實踐

1985年3月，鄧小平首次提出「和平與發展是當代兩大全球性戰略問題」，此後，「和平發展」論述主要使用於中國的對外政策與國際形勢分析上。在兩岸關係領域，大陸首次提出「和平發展」論述是2005年4月「胡連會」公佈的「兩岸和平發展共同願景」，但由於當時國民黨只是在野黨，「胡連會」建立的「國共論壇」只是就推動兩岸經貿文化聯繫提出倡議。2007年10月，「構建兩岸和平發展框架」寫入中共十七大報告。從此，國際事務上的「和平發展」、兩岸關係上的「和平發展」與國內的「和諧社會」建設構成了當代中國的「三和」戰略，代表了當代中國領導層整合內政、外交與兩岸的新的政治觀和價值觀，是一種以「發展」為核心、以「和平」為基礎的新政治經濟秩序。這是自十八世紀末清朝乾隆皇帝以來兩百餘年所喪失的整合內外兩個大局的系統性思維。

2008年底，胡錦濤對台六點講話標誌著國共兩黨同時以兩岸執政黨的身份攜手啟動「和平發展」的實踐進程。2012年11月，中共十八大報告提出要「鞏固和深化兩岸關係和平發展的政治、經濟、文化、社會基礎」。八年來，馬英九和國民黨高層承認「九二共識」，支持「兩岸關係和平發展」，基於此兩岸官方不斷推進各項交流協商與合作，取得了一系列重要成果。蔡英文和民進黨發言人的口徑一般為支持「兩岸和平穩定發展」，近年來則主張要「維持（兩岸）現狀」。

兩岸和平發展從政黨理念論述到兩岸政治經濟社會實踐的展開，是有歷史背景和現實政治經濟基礎的。對大陸來說，陳水扁時期兩岸關係的曲折教訓表明，要「寄希望於台灣人民」實現「和平統一」，必須要有一個以「爭取台灣民心」為主要任務的過渡時期，此即「兩岸和平發展」階段。在這個過渡階段，大陸必須堅持兩岸同屬一中的「九二共識」，排除台獨分裂勢力的干擾，描繪出務實的兩岸經濟社會文化合作路線圖。「爭取台灣民心」這個主要任務的具體內涵為：在兩岸共同發展中厚植共同利益，同時促進兩岸社會、文化和教育交流，不斷積累政治互信，不斷增進共同的國家認同。

1、台灣民意對「一中各表」的支持度
（數據來源：杜克大學-政治大學2015年「台灣民意與兩岸關係」調查，調查時間為2015年11月初，調查主持人為杜克大學牛銘實教授）

兩岸交流：新功能主義內涵及其薄弱環節

2016年是一個轉折，馬英九謝幕，蔡英文上台。兩岸和平發展的八年進程中，既有成果，也有局限和不足，有必要進行系統分析。近年來，源自歐盟形成過程的新功能主義（neo-functionalism）和「統合理論」（integration theory）常被學者運用來概括兩岸關係和平發展的成果，其主要內涵是指通過跨國/跨境的經濟技術交流合作與「外溢」效應，發揮政商精英的引導力，促進跨國/跨境職能部門的合作與政策協調，最終形成政治共同體，建立某種超國家機構。八年來，大陸堅持「九二共識」的政治原則，與馬英九當局達成「先經後政、先易後難」的協商工作模式。兩岸通過海協會、海基會協商簽署了23項協議並達成多項共識，實現了「三通」、ECFA和經濟合作制度化，建立起國台辦和陸委會的職能部門直接交往協商，並且在2015年11月實現了「馬習會」，成為六十多年來兩岸關係發展的重要里程碑。這些成果都被認為是符合統合論的理論預期的，因此驗證了統合論的適用性。根據2015年杜克大學和政治大學合作開展的「台灣民意與兩岸關係」問卷抽樣調查，台灣民意「支持」和「非常支持」在「一中各表」的原則下推進兩岸交流的比例合計達到53%（參見圖1）。

圖2、台灣民意對兩岸經貿關係的看法
（數據來源：杜克大學-政治大學2015年「台灣民意與兩岸關係」調查，調查時間為2015年11月初，調查主持人為杜克大學牛銘實教授）

而且，在2015年11月初台灣選戰激烈的時期，表達應「加強與大陸的經貿聯繫」的抽樣比例達到42%，遠大於28%的主張「降低與大陸經貿聯繫」的比例（圖2）。另一方面，大陸從事兩岸關係研究的學者和研究人員雖然不像有的台灣學者（特別是台灣大學政治系張亞中教授）那樣系統地從事「兩岸統合論」的理論研究和政策倡導，但是據訪談瞭解，很多人還是認可借鑒統合模式的，並視之為促進國家和平統一的可行路徑。

不過，倡導「兩岸統合、一中同表」的原國民黨參選人洪秀柱在選戰中途遭到同黨撤換，而民進黨蔡英文雖然提出「維持現狀」卻不願承認兩岸同屬一個中國的「九二共識」，打擊了兩岸統合的現實進程和理論探索。台灣的政治現實說明，源自歐洲經驗的統合論與兩岸關係現實存在著較大落差，特別是在國家認同問題上的大幅落差。二戰後歐洲國家的統合，是在基本消滅重大安全威脅之後，通過逐步讓渡主權推出共享的利益政策，促進各國的協同發展，並且在維持各自國家認同的基礎上，形成超國家的共同的歐洲認同。在歐洲統合過程中實現的兩德統一，是外部因素（蘇聯東歐社會主義陣營垮台）和內部因素（西德維持對東德的經濟優勢、民族認同和制度吸納）共起作用的結果。

而二十多年來兩岸關係的發展是在兩岸國家認同形成落差和沖突、台灣存在強烈的安全恐懼並且對大陸不信任的背景下運作的。在兩岸和平發展的軌道上，兩岸經濟交流合作的動力源自市場，雖然受到大陸的政策鼓勵但也受到台灣官方的很多政策約束，因此實際上相當脆弱，無力消除這些歷史遺留和現實糾結的政治、軍事及認同上的難題。更何況，半個多世紀以來，台灣的最高安全戰略是和美國捆綁在一起，自甘服從美國主導的地緣安全防衛體系，更非兩岸市場經濟短期內能夠輕易改變的。這些都構成新功能主義兩岸和平發展戰略的天然缺陷與薄弱環節。參考2015年11月「台灣民意與兩岸關係」關於台灣民意的「條件性統一」的問題發現：如果條件是「兩岸政經社各方面條件都差不多」，詢問台灣民眾是否贊成統一，則依然有合計將近64%的抽樣比例不贊成統一（圖3）。這個數字佐證了過去多年來的新功能主義路徑的和平發展階段還存在著先天不足的問題，單憑經濟技術交流合作，不能解決複雜的歷史遺留問題和政治敏感問題。

圖3、台灣民意的「條件性統一」主張
（數據來源：同上）

從功能交流到政治干預：彌補新功能主義的缺陷

上述兩岸關係和平發展進程的成果與局限說明，必須在和平發展的既有基礎上引進新的變量，才能繼承成果，克服局限。也就是說在通過經濟促進政治的新功能主義基本路徑上，增加主動性政治干預、有效政策吸納和對台灣外部安全環境的重塑。只有把這三種干預變量納入研究視野，兩岸統合論才能得到有益的修改和補充，才能真正貼近兩岸關係的現實。

首先來分析政治干預的必要性。兩岸關係中的政治干預即指通過政治資源的強度介入主動引導兩岸關係發展的方向與節奏。「馬習會」可以視為一種主動性的政治干預，大陸領導人主動與台灣領導人握手和協商，吸引各方面政治資源加強投入，加快政策產出，從而推動兩岸關係的發展。同時，大陸在馬習會前後連續傳遞出在「九二共識」下一切事務皆可協商處理，而沒有「九二共識」則一切歸零的關鍵信息，已經對蔡英文的兩岸決策起到了規範作用。近來，蔡英文已不像四年前那樣膽敢否認「九二共識」，在很多敏感議題上也不敢挑釁大陸，包括承認「九二會談」的歷史事實（雖然離承認「九二共識」還很遠）、在民進黨版的《兩岸協議監督條例》草案中抹掉「兩國論」的痕跡，甚至還在謀劃穩定兩岸經貿的政策。但是，她通過教育、文化政策和輿論引導不斷強化台灣民眾的「國家意識」，支持改回高中歷史課綱，並且當選後就開始淡化「中華民國」符號，甚至在南海問題上配合美國起舞，無疑是一種更難以對付的「隱性台獨」策略。對此，簡單的「武統論」實際上無法解決問題，適當強度的政治干預仍是上策。在馬習會之後，大陸還須尋找新的政治干預方式，包括台灣的「國際活動空間」，確保兩岸關係的主導權和主動權操之在我。

其次，分析政策吸納及其效果。最近大陸推出的吸引台灣青年到大陸創業就業的政策，是一種嘗試中的政策吸納，試圖通過發展機遇的共享來逐步改變台灣新世代對大陸的態度。這應該是一種長期性、基礎性政策，而非短期作為，並且還應搭配更全面、更系統的兩岸交流政策，促進兩岸新世代的交流交往。國家認同是高階意識形態，短期內改變不了，但是認知則是可以改變的。通過交流合作而形成的認知、善意和各種人際網絡，有助於緩和認同沖突，為兩岸政治協商創造社會基礎。

再次，難度最大的是台灣安全環境的重塑問題。這是指如何讓台灣民眾感受到大陸可以為台灣提供從傳統安全到非傳統安全的有效供給，構建兩岸安全共同體。在這個不安全的世界裡，安全供給當然是艱難任務，但是如果從政治敏感度稍低的非傳統安全做起，例如在嚴重自然災害、氣候變化、公共衛生災難、核安全與核廢料處理、資源能源和食品安全問題、跨境犯罪、恐怖主義威脅等問題上建立可靠的兩岸聯合應對體系和應急管理機制，累積兩岸民眾的安全互信基礎，那麼就有可能為未來兩岸政治安全、軍事安全的互信合作打開空間，兩岸安全共同體的建設就不會是夢想。由於亞太地緣政治和兩岸歷史遺留問題的高度複雜性，必須先有兩岸經濟共同體和安全共同體，才可能推動建立兩岸政治共同體，這是兩岸關係發展不同於歐盟共同體建設的關鍵所在。

在兩岸安全共同體構建的進程中，中美關係保持互信與合作是非常重要的。這就超出了兩岸關係本身，涉及到亞太地緣政治格局的變化，朝核問題、東海問題和南海問題都會考驗兩岸關係的發展。從這個角度上看，台灣問題與中美關係和周邊地緣政治密切相關，不謀全局者實不足以謀一隅。

兩岸民意沖突：新的政治因素

蔡英文的大勝讓大陸輿論沸騰。雖然早在選前大陸民眾就從網絡媒體信息中多少知道蔡英文具有很大的優勢，但是多數人還是想像不到朱立倫和國民黨居然會輸得這麼慘，民進黨居然能夠包攬行政權和立法權。震驚之後是對「台獨」復辟的擔心，對台灣選民的失望，甚至還有對大陸對台「讓利」政策的不滿。從心理學上看，這些擔心、失望和不滿情緒其實是挫折感的反映，這種集體的心理挫折感是在不完全瞭解台灣民情的情況下，對國家統一問題單方面憧憬破滅的後遺症。與此同時，出於對民進黨執政下兩岸「和平分裂」的擔憂，大國崛起和強國心態開始催生出「武力統一」的強硬輿論。目前大陸的「武統論」已經從少數退休將領公開報道的言論傳播到網絡論壇和社交媒體中，有相當一部分青年學生、白領甚至政策精英同情或支持「武統論」，這是大陸民意的一個重要變化，足以影響兩岸政治決策。

近年來，多數大陸民眾常以一個省的規格看待台灣的政治地位，有意或無意忽略台灣民意中強烈的「國家認同」和對兩岸「對等地位」的渴求。因此，兩岸民意在「國家認同」問題上屢發沖突，在大陸民眾眼中十分可笑的地方剛好是台灣民眾心目中十分敏感的地方，反之亦然。例如，當台灣年輕人自認為「台灣」或者「中華民國」是「我們的國家」的時候，不少大陸人很可能嘲笑為「自不量力」。如果再出現長期教育培養出來的維護「一中原則」、貶斥「中華民國」符號的事件，兩岸民意的直接沖突就會爆發。2012年10月的東京影展事件，2013年11月的張懸事件和2016年1月的周子瑜事件都是典型例子。特別是周子瑜事件，由於發生在台灣大選前夜，其媒體傳播效應幾乎是一場「完美風暴」，足以影響幾十萬選民翌日的投票選擇，並且成為幾天後大陸網民「帝吧遠徵台獨Facebook」大規模網絡群體事件的導火索。

而現在台灣選民居然選出具有「台獨」背景的蔡英文，這件事讓大陸很多民眾的強國情懷深受抑挫，進而懷疑過去八年來以經濟促政治、擴大兩岸交流的和平發展道路，特別是質疑經濟「讓利政策」不僅徒勞無功，而且「姑息養奸」，助長「和平分裂」的態勢。「武統論」因而獲得了社會基礎，醞釀成型。

迄今為止，「武統論」基本上是一種應急式、懲罰性的決戰思維，它並不考慮兩岸關係幾十年來積累起來的政治經濟基礎，也沒有全面考慮兩岸所處的複雜外部大國關係和周邊地緣政治環境。武統論的合理性和有效性在於威懾和制止各種「顯性台獨」，但難以對付「隱性台獨」問題。「顯性台獨」包括並且不局限於如下內容：以所謂「宣告獨立」、「制定新憲」、「憲政改造」、「公民投票」等政治法律形式進行「國號正名」、更改「固有疆域」、「兩國論」或「一中一台論」入憲等行徑，以及通過各種政治、軍事活動造成台灣從中國分裂出去的事實，或者製造將會導致台灣從中國分裂出去的重大事變。此外，如果有明顯可靠跡象表明兩岸和平統一的可能性完全喪失，包括武力統一在內的非和平方式也是必要的對策，當全面評估、適時啟動。但是，武統論很難有效對付「隱性台獨」問題。這裡所說的「隱性台獨」是指以各種教育、文化、藝術、社會傳播、公共政策和涉外交往推行增強「台灣國家意識」、凸顯「國家主權」、強化「台灣主體性」並與大陸進行政治區隔等活動。對台使用武力固然可以遏制「顯性台獨」行徑，但長期看難以解決台灣民眾對大陸的認同疏離問題和敵對意識，這些正好是「隱性台獨」的社會心理基礎。

「武統論」固然有其缺陷，但作為日益活躍的大陸民意在對台事務上的一種強硬反應，它是對蔡英文所謂「天然獨」新世代民意的一種反制。這種兩岸民意的沖突隱然成型，將為兩岸官方的決策增加更大的「觀眾成本」，其實並非兩岸關係和平發展之福。但是，這是兩岸現實情勢下的客觀存在，是蔡英文不可回避的新問題。蔡英文在選舉期間以「維持（兩岸關係）現狀」、遵循「現行憲政體制」、承受「兩岸交流既有成果」等論述來回應各方對其兩岸政策的質疑，對兩岸議題採取了淡化的策略。同時，由於大陸官方的克制，台灣民眾也還沒有真切感受到兩岸關係的「地動山搖」。因此，兩岸議題並沒有成為此次台灣選戰的主軸。不過，蔡英文當選後，那些抽象浮泛的論述已不足以應對具體而迫切的兩岸事務，蔡本人的「隱性台獨」作風，民進黨部分精英對「台獨神主牌」的供奉，以及時代力量黨和獨派社團的激進「台獨」言行，勢必造成兩岸關係的不穩定，激化兩岸民意的對抗，引發台灣發展前景的不確定性，從而造就了蔡英文執政的緊迫困境。這種不穩定、不確定的兩岸形勢，與八年前馬英九當選的情形相比有天壤之別。

蔡英文在選後提出願在「既有政治基礎」上持續推動兩岸關係和平穩定發展，這個「既有政治基礎」表述涵蓋了尊重「九二會談」的歷史事實、遵循「現行憲政體制」、接受過去的兩岸交流協商成果以及依據「台灣民主原則和普遍民意」等四項內容，顯示她開始尋求對大陸有所妥協。不過，目前來看，這樣的妥協離大陸的要求還較遙遠，大陸主流民意也不買賬。在兩岸民意對抗的大背景下，隨著大陸施加的政治壓力不斷增加，加上台灣內部經濟社會治理困境的存在，蔡英文的決策困難有增無減。

結論

從馬英九執政八年，到今後蔡英文執政，台灣執政黨和領導人的更疊伴隨著對大陸政策的政治基礎的改變，這是大陸對台政策調整的主要原因。如果沒有「九二共識」及其核心意涵作為基礎，兩岸的新功能主義式的經濟技術交流會由於其先天的不足和局限，勢必無法再「維持現狀」。影響兩岸關係變動的，將是愈來愈多的政治干預，來自大陸官方的政治壓力和大陸民意的反制壓力只會增強，不會減小，這是台灣新執政者無法回避的，兩岸關係將由此進入一個新的歷史階段。

【中評社】【圖片為資料照】